3700元就可承包无人岛 “桃花岛主”是真好做吗?

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买一个岛很容易,建一个岛很难,赢家很少,输家很多

政策在保护和发展之间摇摆不定

长期以来,我国无居民海岛开发面临着尴尬的局面

秦山岛是中国首批开发的176个“无人岛”之一。秦山岛是江苏省为数不多的沿海岛屿之一,距连云港市赣榆滨海新区约8公里,面积约0.19平方公里,海岸线长约2.8公里。图/中信

无人岛开发:成为一个岛屿所有者并不浪漫

我们的记者/苏杰德

签发日期:2020年8月17日,编号:960,《中国新闻周刊》

7月22日,辽宁省自然资源厅公布了辽宁省(大连除外)无居民海岛使用征收标准。如果你想成为岛屿所有者,辽宁已经明确标出了价格,并一次性公布了无人居住岛屿的最新价格。例如,以“旅游和娱乐”为岛屿类型,开发商只需每年至少支付3700元就可以拥有1公顷面积的岛屿使用权。

“想成为岛屿的主人”再次在网上引起了热烈的讨论。武术大师金庸说,桃花岛是黄的天堂,这激发了许多人成为桃花岛主人的梦想。但是对于真正的开发商来说,开发无人居住的岛屿更像是鲁滨逊漂流记中的一个荒岛来生存。2003年和2005年,一些沿海省份出现了两次无人居住岛屿的开发热潮,但一度因无序开发而停止。

买一个岛容易,建一个岛难,赢家少,输家多,政策在保护和发展之间摇摆不定,这是中国长期以来无人居住岛屿发展面临的尴尬局面。

成为岛屿所有者的无形门槛

辽宁是中国北方岛屿最多的省份,共有633个岛屿,其中居民岛屿44个,非居民岛屿589个,非居民岛屿198个已开发利用。

如果你想获得使用这个岛的权利,你必须经过更复杂的程序。根据辽宁省自然资源厅的规定,无居民海岛转让前,应当确定海岛的类别、类型和使用方式。在此基础上,对无居民海岛上的珍稀濒危物种、淡水、海滩等资源的价值进行评估,并共同形成转让价格。

辽宁省确定了六种海岛利用方式,即一次利用、轻度利用、中度利用、重度利用、极端利用、填海造岛和海岛连接以及海岛消失。对岛屿的破坏越严重,转让费就越高。此外,辽宁还有六个等级的无人岛,一级岛和六级岛的价格相差一倍以上。以旅游娱乐岛为例,它也是生态破坏最小的原始利用模式。六类无居民海岛最低出让标准为每年每公顷37万元,一类为95万元。最严重的生态破坏是填海造成的岛屿消失。六类岛屿每次每公顷需支付927万元,一类岛屿需支付2455万元。

与过去相比,调整后的无居民海岛价格有了很大提高。根据辽宁省自然资源厅发布的信息,提高无居民海岛征收标准的目的是为了发挥经济杠杆调节作用,从而提高海域使用的生态门槛。

"使用黄金调整的目的非常明确,侧重于保护."浙江海洋大学的崔望来教授告诉《中国新闻周刊》,沿海省份发布的无居民海岛使用政策是相似的,主要是基于“15号文件”。

所谓“15号文件”是指财政部和原国家海洋局2018年发布的《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准的通知》(财综[2018]15号),要求各省合理划分海域等级,制定不低于国家标准的地方海域使用基金征收标准。

根据“十五”文件,沿海各省负责制定当地无居民海岛使用的征收标准(包括养殖海域征收标准),并于年底前完成

辽宁宣布转让无居民海岛的政策后,虽然受到了公众舆论的关注,但其中一些受到了欢迎,但销售不佳。非政府岛屿所有者组织中国岛屿所有者联盟(China Island Owners Alliance)的创始人董琳在接受《中国新闻周刊》采访时表示,在过去实行非居民岛屿转让政策后,会有数百人向他咨询,人数最多甚至超过1000人,但在辽宁政策出台后,前来咨询的人不到10人。

出售无人居住的岛屿有两种方式,一是政府批准,价格是固定的;另一种是以市场为导向的转让,采用招标、拍卖和挂牌的方式,出价最高者获胜。在实践中,大多数情况下,地方政府会选择审批的方式,而很少采取市场化的手段。“许多人想成为岛屿所有者,但地方政府设定了无形的门槛,实际购买非常困难。”董琳说。

2017年,珠海三角岛转移,毗邻港澳,区位优势明显,吸引了众多投资者。然而,珠海的国有平台珠海九洲控股集团最终赢得了三角岛。该项目计划投资约22亿元,开发周期为5年。“一些岛屿所有者和中央企业对购买感兴趣,我带他们去看了几次。然而,当地政府建议,无论海外资金如何,该中央企业都不应参与。”董琳介绍说,珠海的许多优质岛屿,包括三角岛,都已经给了当地企业。2014年,格力地产还赢得了另一个高品质的岛屿,——庙湾岛。

"像恒大这样的企业可能无法在珠海获得这些岛屿."董琳表示,地方政府更喜欢“内部运作”。与辽宁的岛屿一样,尚不清楚地方政府将设定哪些隐性门槛,哪些岛屿可以转移到外部世界,以及需要多少资金。

当地政府采取保守的方式来处理无人居住岛屿的使用权,这与岛屿的稀缺有关。国家海洋科技中心原海区岛礁办公室研究员许巍介绍,中国有6693个面积超过500平方米的无人岛,主要分布在浙江、福建和广东省。“虽然我们周围有许多岛屿,但适合发展的岛屿仍然很少。在中国,只有69个面积超过1平方公里的非居住岛屿。其余岛屿太小,除非靠近陆地,否则没有什么开发价值。”

“在一些地方,门槛近年来被提高了,也是为了岛屿的顺利发展。此外,还有一个岛卖得少,最好的岛先卖,其余的越来越差。”董琳说。

针对审批制度存在的问题,国家开始实行市场化的流转方式。崔望来认为,市场化的转让能够体现一个岛屿的真正价值。“就像城市中不同地块的价格差别很大一样,辽宁和浙江的同一级别的非居民海岛也会有所不同。”

然而,市场化的转移模式进展缓慢,真正实施的案例很少。去年,广东率先出台了无居民海岛使用权市场化流转试行办法,优化调整了流转方案的审批流程,减少了省级人民政府的审批环节。尽管如此,自试点以来,广东各城市还没有采用市场化的转移方式。广东省自然资源部海岛司的工作人员向《中国新闻周刊》介绍说,在市场化转让方式公布后,没有发生海岛转让。“只要告诉大家,有这样一个文件,将来会有岛屿出售,可以按照这种方法操作。”

2011年11月11日,中国首个无人岛——拍卖会在浙江宁波举行。当地政府部门的工作人员展示了大杨屿的发展规划。图/新华社

有许多未完成的岛屿开发项目

“自2002年以来,中国一直非常重视海洋,海洋经济已经上升到国家战略的高度。”王翠表示,无居民海岛作为中国海洋权益的重要组成部分,一直受到关注。

2002年,国家实施了马里

政策宣布后,包括外资在内的大量资本涌入沿海省份无人居住的岛屿。据公开报道,一家新加坡投资公司将投资4亿元开发浙江舟山徐工岛,一名台商将投资3亿元开发广东太白县季芳岛。

这种火爆的局面在2005年发生了变化。当年,浙江省政府发出通知,开发利用无居民海岛必须报省政府批准。有迹象表明,无居民海岛的开发迅速降温,无居民海岛开发项目的审批在接下来的两年中被暂停。

在发展的热潮下,存在着许多问题。数据显示,一些投资者为了获取巨额利润而开山炸岛,导致无人居住的岛屿数量减少。以浙江为例,与20世纪90年代相比,本世纪头10年有200多个岛屿消失。

2010年,国家颁布实施《无居民海岛保护与利用管理规定》,明确了无居民海岛的所有权和经营权。同年6月,国家又宣布《海岛保护法》,明确规定实施无居民海岛有偿使用制度。以《无居民海岛使用金征收使用管理办法》为时间节点,先前开发的岛屿被称为前法国岛。然而,无论是在法律出台之前还是之后,在无人居住的岛屿开发中,成功者越来越少,失败者越来越多。

2011年,原国家海洋局公布了中国首批可开发利用的176个无居民海岛名单。这些无人居住的岛屿分布在广东、浙江、辽宁等8个省市自治区,开发服务年限最长为50年。外国人和外资企业也可以按照有关规定申请开发,但必须报国务院批准,这又一次引发了海岛开发的热潮。

2011年11月,宁波象山大杨屿作为首个拍卖岛屿正式开放,起拍价1500万元,使用寿命50年。经过几轮投标,宁波投资有限公司总经理杨以2000万元中标。当时,她说她想成为一个专注于游艇产业的高端度假岛。

但是杨低估了成为岛主的难度。由于对海洋生态的严格保护,大杨屿项目的环境评价持续了很长时间。据媒体报道,该项目的环境评估在国家、省、市、县各级海洋渔业部门引发了研究和讨论。杨说,“专家评审会议已经重复了很多次,而海洋方面的数据需要一些时间来收集和监测。这非常耗时。”自从使用权被拍下并开始建设以来,已经过去了三年。

除了耗时的评估过程外,岛屿建设的成本也让它不堪重负。“具体来说,建造房屋的基础设施和建筑材料来自哪里?它必须从陆地运输到岛上。”当时的象山海洋与渔业局副局长鲍喜伟在接受媒体采访时表示,在同样的建设规格下,在无人居住的岛屿上建设的成本至少是在陆地上建设的三倍。这样,即使是最基本的水电供应,建造一个简单的房子,以及通过一条混凝土道路,也需要大约几千万元的投资。如果你想让整个建筑更加精致和完美,成本会更高。

最后,大杨屿的发展陷入了困境。“当地政府希望他们投资5亿元人民币,而公司的股东价值不到1亿元人民币。如何投资?只能转让。”董琳说,许多人不熟悉岛屿,不知道如何融资,盲目购买岛屿,这不仅使自己,也拖累地方政府。这些失败的案例导致地方政府提高了发展的门槛。

除了建设成本高、难度大之外,海岛开发还需要面对敏感的生态环境。以三亚凤凰岛为例,海域使用权最初以三亚国际客运港和国际邮轮港的名义取得,但开发房地产酒店的实际用地远远超过港口。

2011年《海岛保护法》实施6年后,中国共有26个无居民海岛获得了房地产登记证。然而,无居民海岛的实际利用远远不止于此,大量无居民海岛处于“无证”状态。国家海洋技术中心前海域岛屿办公室研究员许巍在2018年介绍说,有统计数据显示,已经开发和使用了大约3000个非居民岛屿。“但仍有许多岛屿没有被纳入岛屿管理法的管理范围。”

开发商和地方政府之间也会有很多游戏。对王翠来说,谁来为无人居住的岛屿建设基础设施,已经成为开发商和地方政府之间博弈的核心问题。企业会要求政府提供基础设施建设,但地方政府往往不能。

无人居住的岛屿应该如何发展?中国海洋大学法律与政治学院教授王琦此前发表了一篇论文,介绍了两种相对成熟的非居民海岛开发模式。第一个是企业主导的马尔代夫模式。“马尔代夫非常重视岛屿规划和每个非居民岛屿的发展。首先,一个经济实体从政府那里租赁一个非居住岛,在岛上建造一个旅馆,并以一种完整、独立和封闭的度假方式经营和发展。”

第二种模式是以广东季芳岛为代表的政企合作模式。季芳岛被认为是一个发展成熟、市场开发程度高、知名度高的非居民岛。2004年,一名台湾商人进入季芳岛,投资3亿多元进行早期开发。地方政府和台商按比例投入开发建设资金,分割岛屿开发收入。

然而,在实际操作中,企业遇到了许多挑战。据王翠介绍,我国无居民海岛管理中存在典型的“九龙控水”问题,海岛开发涉及多个政府部门,导致管理混乱。

据王琦介绍,在实际操作中,该岛的开发权由原海洋局负责,招商引资由招商局协调。规划建设涉及规划局和住房建设局,项目论证需经国家发展和改革委员会批准。多头管理必然导致职能重叠和多头审批,影响政策目标的实现。

王琦认为,“中国的非居民海岛开发在‘马尔代夫非居民海岛开发模式’中缺乏统一的协调部门,为民间资本进入非居民海岛开发提供了绿色通道。”

此外,目前的岛屿发展政策缺乏长期激励机制。例如,就港口和造船厂而言,岛屿的使用期只有50年;最常见的岛屿开发形式是——旅游和娱乐,拥有25年的岛屿权利;这个农业岛只有15年的使用权。根据现行规定,已获得使用权的开发商不得转让或抵押所有权。

在业内人士看来,海岛开发投资高,投资回收期长。如果使用权的长期保障和所有权转让及抵押制度的改善不能实现,无人居住岛屿的发展看起来仍然是美丽的。